9月16日，社科院法學(xué)研究所、國(guó)家法治指數(shù)研究中心發(fā)布《中國(guó)政務(wù)公開(kāi)第三方評(píng)估報(bào)告(2019)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)。
這已經(jīng)是社科院連續(xù)六年發(fā)布《中國(guó)政務(wù)公開(kāi)第三方評(píng)估報(bào)告》了。此次《報(bào)告》對(duì)于31家省級(jí)政府、49家較大的市政府、125家縣(市、區(qū))政府總共205家地方政府債務(wù)信息公開(kāi)情況進(jìn)行了摸底調(diào)查。結(jié)果表明，我國(guó)地方債務(wù)信息公開(kāi)情況不容樂(lè)觀，不少地方政府債務(wù)信息透明情況存在“避重就輕”的問(wèn)題。
債務(wù)信息集中發(fā)布
方便公眾查詢(xún)監(jiān)督
法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組(以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目組)，在2019年用了數(shù)月時(shí)間，對(duì)205家地方政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站及其財(cái)政部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)2018年政府債務(wù)的情況，進(jìn)行摸底調(diào)查評(píng)估。其中考察的指標(biāo)主要包括：各類(lèi)債務(wù)信息是否集中公開(kāi)，是否公開(kāi)了2018年政府債務(wù)的債務(wù)限額、債務(wù)余額、債務(wù)率、償債率、債務(wù)種類(lèi)(如專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)、一般債務(wù))、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用情況等。
調(diào)查結(jié)果顯示，部分評(píng)估對(duì)象政府債務(wù)集中公開(kāi)情況較好。除西藏自治區(qū)日喀則市南木林縣等3家政府未公開(kāi)2018年本級(jí)政府債務(wù)信息，以及山西省太原市萬(wàn)柏林區(qū)等6家評(píng)估對(duì)象2018年無(wú)政府債務(wù)外，剩余196家政府中有97家評(píng)估對(duì)象的政府債務(wù)信息做到了集中發(fā)布，方便公眾查找，占比接近50%。
例如，湖北、湖南、海南等省份設(shè)置了政府債務(wù)專(zhuān)題，集中發(fā)布每項(xiàng)債務(wù)發(fā)生情況;甘肅、青海等省設(shè)置政府債務(wù)信息專(zhuān)欄，不僅公開(kāi)了省本級(jí)的政府債務(wù)信息，還用一張表匯總公開(kāi)全省所有市、縣債務(wù)限額、債務(wù)余額等情況。
值得肯定的是，一些地方政府在預(yù)決算公開(kāi)報(bào)告中集中公開(kāi)政府債務(wù)信息。例如，寧夏回族自治區(qū)在2018年度政府決算報(bào)表公開(kāi)時(shí)，集中公開(kāi)了38張分項(xiàng)表格，與政府債務(wù)相關(guān)的表格包括《2018年全區(qū)政府一般債務(wù)限額和余額情況表》《2018年自治區(qū)本級(jí)一般債務(wù)限額和余額情況表》《2018年各市縣政府一般債務(wù)限額和余額情況表》《2018年政府一般債務(wù)分地區(qū)余額表》《2018年新增一般政府債券項(xiàng)目安排情況表》《2018年全區(qū)政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額和余額情況表》《2018年自治區(qū)本級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額和余額情況表》《2018年各市縣政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額和余額情況表》《2018年政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)分地區(qū)余額表》《2018年新增專(zhuān)項(xiàng)政府債券項(xiàng)目安排情況表》10張分項(xiàng)表格，信息發(fā)布翔實(shí)，便于群眾查找。
債務(wù)限額余額種類(lèi)
信息公開(kāi)透明度高
據(jù)項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人、社科院法學(xué)所研究員呂艷濱介紹，信息透明對(duì)于提升地方債務(wù)信息監(jiān)督力度的積極意義不言而喻。近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了地方政府債務(wù)信息透明度的工作要求，比如在2019年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作的意見(jiàn)》要求，增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息透明度，自覺(jué)接受監(jiān)督，能更好地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2019年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》要求，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，由地方政府定期公開(kāi)其債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息。這些中央文件精神都對(duì)地方債務(wù)信息公開(kāi)提出了具體要求。
《報(bào)告》顯示，我國(guó)大部分地方政府對(duì)于地方債的債務(wù)限額、債務(wù)余額以及債務(wù)種類(lèi)等總體情況，信息公開(kāi)透明度較高。
除2018年無(wú)政府債務(wù)發(fā)生的6家評(píng)估對(duì)象外，共175家評(píng)估對(duì)象公開(kāi)了債務(wù)限額，總體占比達(dá)87.93%，其中，省級(jí)政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為28家、47家和100家。
共180家評(píng)估對(duì)象公開(kāi)了債務(wù)余額，總體占比90.45%。其中，省級(jí)政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為30家、47家和103家。
共179家評(píng)估對(duì)象公開(kāi)了債務(wù)種類(lèi)，總體占比89.95%。其中，省級(jí)政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為30家、48家和101家。
個(gè)別被評(píng)估的地方政府在公開(kāi)政府債務(wù)使用情況信息時(shí)，能夠細(xì)化到具體使用的項(xiàng)目，逐個(gè)項(xiàng)目列出基本情況及使用的具體債務(wù)額度，賬目清晰規(guī)范，有利于對(duì)使用政府債務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。例如，河北省石家莊市在《石家莊市2018年市本級(jí)和全市財(cái)政總決算報(bào)表》的附表《2018年石家莊市本級(jí)新增地方政府債券使用情況表》中，逐個(gè)項(xiàng)目公開(kāi)了政府債務(wù)分配使用到的項(xiàng)目的情況，涵蓋176個(gè)不同項(xiàng)目，并明確列出項(xiàng)目名稱(chēng)、所屬領(lǐng)域、主管部門(mén)、實(shí)施評(píng)估對(duì)象、債券性質(zhì)、發(fā)行時(shí)間等信息，內(nèi)容詳盡規(guī)范，便于查閱。
關(guān)于債務(wù)率償債率
關(guān)鍵指標(biāo)透明度低
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文指出，伴隨地方政府性債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)的同時(shí)，地方債務(wù)的舉借、管理、使用、償還尚不規(guī)范，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，審慎處理地方政府性債務(wù)問(wèn)題以及可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，十分必要。其中，提高和加強(qiáng)地方債的政府信息公開(kāi)力度是一種非常有效的措施。
施正文對(duì)《報(bào)告》評(píng)估結(jié)果分析后認(rèn)為，地方債務(wù)限額、債務(wù)余額和債務(wù)結(jié)構(gòu)種類(lèi)等指標(biāo)只能從總量規(guī)模上判斷地方債的情況，但是對(duì)于判斷地方債風(fēng)險(xiǎn)控制效能的作用其實(shí)并不關(guān)鍵，關(guān)鍵指標(biāo)是地方債的債務(wù)率、償債率、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)等信息。
然而，根據(jù)《報(bào)告》披露的數(shù)據(jù)，我國(guó)大部分地方政府的債務(wù)率、償債率和期限結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵判斷信息透明度低。
《報(bào)告》顯示，除2018年無(wú)政府債務(wù)發(fā)生的6家評(píng)估對(duì)象外，共有175家評(píng)估對(duì)象未公開(kāi)2018年度的債務(wù)率，總體占比高達(dá)87.94%。其中，省級(jí)政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為21家、42家和112家。
有196家評(píng)估對(duì)象未公開(kāi)2018度政府債務(wù)的償債率，總體占比98.49%。其中，省級(jí)政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為30家、49家和117家。
有153家評(píng)估對(duì)象未公開(kāi)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，總體占比76.88%。其中，省級(jí)政府、較大的市政府和縣(市、區(qū))政府分別為21家、33家和99家。
施正文介紹，債務(wù)率是政府外債余額與出口收入的比率，是衡量外債負(fù)擔(dān)和外債風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)。債務(wù)率的國(guó)際公認(rèn)安全標(biāo)準(zhǔn)是小于100%。
地方政府償債率，又稱(chēng)為財(cái)政償債率。地方政府償債率=(地方政府融資平臺(tái)貸款當(dāng)年償還本息金額+地方政府債券當(dāng)年還本付息金額+地方政府外債當(dāng)年的還本付息金額)/當(dāng)年地方政府公共財(cái)政預(yù)算收入。該指標(biāo)越高，說(shuō)明償債能力越弱。
債務(wù)期限結(jié)構(gòu)是指不同的債務(wù)期限搭配，從而影響債務(wù)融資治理效益，保證財(cái)務(wù)安全的一種債務(wù)期限組合方式。不適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)期限搭配不僅會(huì)影響債務(wù)融資治理效益，危及企業(yè)自身的財(cái)務(wù)安全，還可能危及國(guó)家的安全。
為此《報(bào)告》指出，債務(wù)率可以反映一個(gè)地區(qū)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，償債率可以衡量一個(gè)地區(qū)的償債能力，建議各級(jí)政府在已有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上增加公開(kāi)內(nèi)容，建立“政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，公開(kāi)“債務(wù)率”和“償債率”，并設(shè)定警戒線，給政府性債務(wù)戴上“緊箍咒”。
同時(shí)，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)可以衡量政府短中長(zhǎng)期債務(wù)資金的構(gòu)成和相互之間的比例關(guān)系，及時(shí)公開(kāi)地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，方便各地根據(jù)項(xiàng)目資金狀況、市場(chǎng)需求等因素實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，合理安排債券期限結(jié)構(gòu)。
完善債務(wù)管理制度
提高資金使用效益
《報(bào)告》指出，總體上看大部分政府未合理分析地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，債務(wù)信息公開(kāi)不夠細(xì)致。
財(cái)政部印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法(試行)》中要求，縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)隨同預(yù)決算公開(kāi)地方政府債務(wù)限額、余額、使用安排及還本付息等信息;隨同調(diào)整預(yù)算公開(kāi)當(dāng)年本地區(qū)及本級(jí)地方政府債務(wù)限額、本級(jí)新增地方政府債券資金使用安排等;隨同決算公開(kāi)上年末本地區(qū)、本級(jí)及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額、余額決算數(shù)，地方政府債券發(fā)行、還本付息決算數(shù)，以及債券資金使用安排等。
《報(bào)告》分析，披露政府債務(wù)的使用情況，有利于規(guī)范地方政府的債務(wù)管理，充分發(fā)揮對(duì)政府債務(wù)的公眾監(jiān)督作用，提升政府債務(wù)資金的使用效益。但評(píng)估發(fā)現(xiàn)，除6家沒(méi)有發(fā)生政府債務(wù)的評(píng)估對(duì)象外，共有84家評(píng)估對(duì)象未公開(kāi)2018年本級(jí)政府債務(wù)具體使用情況信息，總體占比42.21%，其中有13家省級(jí)政府、10家較大的市政府和61家縣(市、區(qū))政府。
為此，《報(bào)告》建議各級(jí)政府及時(shí)完善債務(wù)管理制度，適時(shí)公開(kāi)債務(wù)資金使用情況，能更好地防范風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范管理、接受監(jiān)督，提高資金使用效益。
施正文認(rèn)為，地方債務(wù)信息公開(kāi)透明有助于預(yù)防腐敗，調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督積極性。更重要的是，地方財(cái)政信息公開(kāi)可以改善預(yù)算績(jī)效，使政府項(xiàng)目在成本效益比之間獲得平衡。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至5月底，2020年地方債券共發(fā)行31997億元，其中新增債券27024億元，再融資債券4973億元。伴隨地方債的擴(kuò)容提速，護(hù)航“六穩(wěn)”“六保”的效果將進(jìn)一步深度顯現(xiàn)。新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域重大項(xiàng)目。這將有利于擴(kuò)大有效投資，更好地發(fā)揮地方債券對(duì)“六穩(wěn)”“六保”的保障作用。為此，加強(qiáng)地方債的風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管力度非常有必要，而提高地方債各種信息透明度無(wú)疑對(duì)上述工作具有促進(jìn)作用。
