近日，民政部網(wǎng)站掛出“民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)《民政部2020年立法工作計劃》的通知”，稱將推進(jìn)重點領(lǐng)域立法，做好“修訂地名管理條例有關(guān)工作”。
《地名管理條例》頒布于1986年，為我國改革開放以來的地名管理提供了基本的法規(guī)依據(jù)。但經(jīng)過30多年的社會發(fā)展，地名管理工作面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了很大變化，《地名管理條例》規(guī)定的一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前工作需要。
在接受《法治日報》記者采訪的專家看來，《地名管理條例》對于地名的命名與更名，在管理機(jī)關(guān)、程序和實體上的規(guī)定都過于籠統(tǒng)，甚至沒有規(guī)定對命名權(quán)、更名權(quán)的監(jiān)管，不利于地名管理的法治化。
受訪專家認(rèn)為，及時對《地名管理條例》進(jìn)行修訂，可以理順地名管理體制，依法擴(kuò)大地名管理范圍，依法賦予主管部門監(jiān)管權(quán)，遏制地名命名更名“任性”問題。
各地普遍存在任性地名
管理不規(guī)范系主要原因
“對小區(qū)名字有什么感覺?其實是有點兒別扭。”8月8日下午，在北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)林肯公園小區(qū)，居民麻女士提著剛買回來的蔬菜，邊走邊對《法治日報》記者說，“林肯不是一位美國總統(tǒng)的名字嗎?”
林肯公園小區(qū)往西不遠(yuǎn)，還有一個萊茵河畔小區(qū)。“可萊茵河不是歐洲那邊的一條河嗎?”麻女士說。
除了“林肯公園”“萊茵河畔”這些具有異國氣息的小區(qū)名字之外，還有開發(fā)商給小區(qū)起不相干的名字。
羅先生目前也住在林肯公園小區(qū)，他的老家在山西省太原市，他家所在的小區(qū)名叫“奧林匹克花園”。然而，小區(qū)里沒有運動場地和器械，“和奧林匹克一點都不沾邊。”
實際上，在我國，各地普遍存在地名不規(guī)范現(xiàn)象。
2018年12月，民政部、公安部、自然資源部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步整理不規(guī)范地名的通知》，將不規(guī)范地名分為4類，即刻意夸大的“大地名”、崇洋媚外的“洋地名”、怪異難懂或帶有濃重封建色彩的“怪地名”、重名同音的“重地名”。
中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波告訴《法治日報》記者，地名是人們賦予某一特定區(qū)域或者特定建筑物在自然地理或者人文地理上的專有名稱，不僅承載著歷史傳統(tǒng)和人文情懷，也同建設(shè)規(guī)劃、測繪地理信息、公共安全和國家安全等現(xiàn)代化建設(shè)方面的發(fā)展息息相關(guān)。
南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授吳庚祐在接受《法治日報》記者采訪時稱，不規(guī)范的地名主要是指擅自命名的地名和“大、洋、怪、重”等違反地名命名技術(shù)規(guī)范的地名。其中，“大、洋、怪、重”的地名現(xiàn)象相對比較突出。
不規(guī)范的地名需要依法規(guī)范，依據(jù)是現(xiàn)行的《地名管理條例》——1986年由國務(wù)院頒布，至今已經(jīng)實施30多年。
7月30日，民政部網(wǎng)站發(fā)布“民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)《民政部2020年立法工作計劃》的通知”，今年立法工作計劃的具體安排之一，是修訂《地名管理條例》(繼續(xù)配合司法部審查)。
中共中央黨校(國家行政學(xué)院)公共管理教研部教授竹立家告訴《法治日報》記者，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及數(shù)字化時代的到來，地名對每一個人來說都非常重要，修訂《地名管理條例》，意味著在地名命名與更名時有更明確的規(guī)范可以遵循。
地名管理并非無法可依
命名權(quán)更名權(quán)監(jiān)管缺位
2014年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展第二次全國地名普查的通知》，決定開展第二次全國地名普查。幾個月后，第二次全國地名普查新聞發(fā)布會提出，要整治地名“大、洋、古、怪、重”亂象。
2015年7月，民政部稱：“近年來，一些城市在舊城改造和新城開發(fā)中對歷史悠久地名保護(hù)不力，‘洋地名’‘怪地名’層出不窮，一些有深厚文化底蘊的地名無端消失，割斷了城市的地名文脈，給民族文化傳承造成了極大危害。”
2018年12月，民政部、公安部、自然資源部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步整理不規(guī)范地名的通知》稱，一些地區(qū)存在“大、洋、怪、重”等不規(guī)范地名，對居民區(qū)、大型建筑物和道路街巷等地名中存在的不規(guī)范地名進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化處理。
據(jù)吳庚祐研究，此前需要整治的“大、洋、古、怪、重”變更為“大、洋、怪、重”等不規(guī)范地名，而“大、洋、怪、重”地名主要集中于住宅區(qū)、建筑物。
2019年6月，民政部下發(fā)通知，要求各地穩(wěn)妥推進(jìn)清理整治不規(guī)范地名工作，要重點清理整治社會影響惡劣、各方反映強(qiáng)烈的城鎮(zhèn)新建居民區(qū)、大型建筑物中的不規(guī)范地名。
在此前后，全國各地陸續(xù)開展對不規(guī)范地名的清理整治行動。
對此，王敬波稱，我國地名管理并非處于“無法可依”的狀態(tài)，國務(wù)院頒布的《地名管理條例》為我國地名的管理提供了規(guī)范依據(jù)，民政部頒布的《地名管理條例實施細(xì)則》為地名管理機(jī)關(guān)依法行政提供了更為清晰的指引。北京、上海、江蘇等地出臺了地方地名管理立法。
“中央和地方關(guān)于地名管理的規(guī)范性依據(jù)都能在一定程度上為各級地名管理機(jī)關(guān)提供指引。”王敬波說，但無論是《地名管理條例》還是《地名管理條例實施細(xì)則》，對于命名、更名在管理機(jī)關(guān)、程序和實體上的規(guī)定都過于籠統(tǒng)，甚至沒有規(guī)定對地名的命名權(quán)、更名權(quán)，也沒有規(guī)定對地名的監(jiān)督和管理，不利于地名管理的法治化。
在吳庚祐看來，法治視角中的地名是指經(jīng)過國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的地名，而《地名管理條例》和《地名管理條例實施細(xì)則》對于地名的命名規(guī)范也有很多規(guī)定。
“所以說，不規(guī)范的地名其實就是違法的地名。”吳庚祐說，“這樣一來，對于不規(guī)范地名，肯定要進(jìn)行清理和整改，但在清理和整改過程中，同樣需要按照法定程序進(jìn)行整改，要避免運動式整改，避免‘一刀切’。”
吳庚祐認(rèn)為，在地理實體名稱和具有法律效力的地名之間其實存在地名審批這一法定程序，而一旦地理實體名稱正式成為地名之后，這個地名就具備了法律效力，也就具有了公共性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，故而不能想改就改。
命名權(quán)主體須立法明確
地名審批程序有待完善
修訂《地名管理條例》勢在必行。
2018年，“修訂《地名管理條例》”列入《民政部2018年立法工作計劃》中的“抓緊研究論證的項目”中。
2019年，《民政部2019年立法工作計劃》提到，《地名管理條例》“修訂草案送審稿擬報送國務(wù)院審議”。同年10月，民政部起草的《地名管理條例(修訂草案征求意見稿)》全文對外公布，征求社會各界意見。
《地名管理條例(修訂草案征求意見稿)》擴(kuò)展到8章63條(《地名管理條例》共13條)，除總則和附則外，分別對命名和更名、標(biāo)準(zhǔn)地名、地名文化保護(hù)、地名公共服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。
《法治日報》記者注意到，《地名管理條例(修訂草案征求意見稿)》的說明稱，《地名管理條例》一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前工作需要，亟須與時俱進(jìn)地修訂完善。具體包括：管理體制不順、管理范圍和內(nèi)容較窄、程序規(guī)定較為原則、監(jiān)管措施缺失。
王敬波認(rèn)為，《地名管理條例(修訂草案征求意見稿)》的公布，有助于填補(bǔ)和完善地名管理相關(guān)的制度空白和缺陷。
在王敬波看來，明確命名權(quán)的主體正是需要完善的缺陷之一。與公眾生活密切相關(guān)的、具有地名意義的臺、站、港、場等名稱、城鎮(zhèn)街道的名稱、樓宇的名稱等，現(xiàn)行的《地名管理條例》和《地名管理條例實施細(xì)則》并沒有明確規(guī)定命名權(quán)的主體，各個地方在進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計時，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。“對于這些地理空間的或者建筑物的命名權(quán)，理應(yīng)通過立法明確命名權(quán)主體，避免因主體不明確而引發(fā)相關(guān)的爭議和糾紛。”
王敬波認(rèn)為，現(xiàn)行《地名管理條例》和《地名管理條例實施細(xì)則》對于地名命名和更名審批的規(guī)定，更多集中在由誰進(jìn)行審批的層面，但依據(jù)依法行政、建設(shè)法治政府的要求，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法定程序的規(guī)范。同時，應(yīng)全方位完善制度，明確命名權(quán)主體、明確命名和更名審批的程序、豐富和完善地名管理機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理的方式，密切聯(lián)系群眾，形成地名領(lǐng)域政府與社會共同治理的新局面，實現(xiàn)地名管理的法治化。
竹立家則建議，修訂《地名管理條例》應(yīng)該在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下前行，本著民主化、科學(xué)化、規(guī)范化原則，提升我國地名管理的水平，同時應(yīng)該明確違反法規(guī)的懲罰方式，對非法命名、更名或使用不規(guī)范地名的單位和個人進(jìn)行懲戒。
